社會(huì)安全網(wǎng)有兩個(gè)互相聯(lián)系又有區(qū)別的涵義。它的第一個(gè)含義是一種具有特殊涵義和意識形態(tài)背景的政策手段。它的第二個(gè)含義是在困難時(shí)為人們提供幫助的社會(huì)保護(hù)體系。

社會(huì)安全網(wǎng)

社會(huì)安全網(wǎng)一般泛指政府主導(dǎo)形成的社會(huì)安全保障系統(tǒng)。由于涵蓋內(nèi)容非常廣泛，沒有特定和嚴(yán)密的法律概念，在政策法規(guī)的制定中極少使用，較多提到的“社會(huì)保障安全網(wǎng)”，它是社會(huì)安全網(wǎng)的一個(gè)部分。

社會(huì)安全網(wǎng)

背景形成 編輯本段

在20世紀(jì)80年代，世界銀行提出了其對發(fā)展中國家緩解貧困的兩大戰(zhàn)略：發(fā)展勞動(dòng)密集的外向型經(jīng)濟(jì)以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，和對貧窮人口的人力資本投資，即對教育和衛(wèi)生事業(yè)投資。這一套策略在中國和東南亞被認(rèn)為非常成功。世界銀行估計(jì)在中國有四億人口由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫離了絕對貧困狀態(tài)。有的研究者指出，按照世界銀行“每人每天一美元”的標(biāo)準(zhǔn)，中國城市貧困現(xiàn)象已經(jīng)消失。但是在世界上其他一些國家，如拉丁美洲、非洲和東歐前社會(huì)主義的一些國家，貧困狀況不但沒有緩解，有些國家甚至有所發(fā)展。為此，世界銀行調(diào)整了戰(zhàn)略，提出對缺少能力從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲益的弱勢群體進(jìn)一步的保護(hù)措施。因此，在20世紀(jì)90年代初，世界銀行提出了安全網(wǎng)策略，與發(fā)展勞動(dòng)密集型外向型經(jīng)濟(jì)和對貧窮人口的人力資本投資一起，構(gòu)成了世界銀行針對貧困問題的三項(xiàng)主要的戰(zhàn)略。

社會(huì)安全網(wǎng)

在國際上，對選擇安全網(wǎng)作為減少貧困的重要方式的策略頗有爭議。執(zhí)不同意見的人認(rèn)為這種方式的著眼點(diǎn)是救濟(jì)而不是發(fā)展，支持的是短期消費(fèi)而不是長期的緩解貧困的效果，針對的是癥狀而不是病因。

與世界銀行的觀點(diǎn)針鋒相對的是國際勞工局的方案。國際勞工局試圖在全球化的背景下繼續(xù)堅(jiān)持與工資收入相聯(lián)系的社會(huì)保險(xiǎn)方案。強(qiáng)調(diào)維持標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)條件，并在國際貿(mào)易條款中加入社會(huì)條款以保護(hù)發(fā)達(dá)國家的勞工利益。發(fā)展中國家對社會(huì)條款持強(qiáng)烈的反對態(tài)度。

由于資本在全世界自由流動(dòng)，可以選擇勞動(dòng)力成本最低的地方投資，西方國家由于福利和工資高，勞動(dòng)力成本高，很多工人失去工作。在工人運(yùn)動(dòng)的壓力下，西方國家政府向發(fā)展中國家施加壓力，以改善勞動(dòng)條件為名，要求發(fā)展中國家提高它們的勞動(dòng)力成本。這一政策已經(jīng)被一些西方國家用于保護(hù)主義的目的，并受到發(fā)展中國家的強(qiáng)烈反對。因?yàn)榈统杀镜膭趧?dòng)力是發(fā)展中國家惟一的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。采用高保障和高福利的社會(huì)政策就會(huì)提高勞動(dòng)力成本，削弱這些國家在國際市場上的競爭力。

因此，在社會(huì)政策領(lǐng)域，高保障高福利的社會(huì)政策不符合中國這樣的發(fā)展中國家的最大利益。中國需要能夠利用最低的經(jīng)濟(jì)成本保障社會(huì)安定、提高人口素質(zhì)的社會(huì)政策，以確保經(jīng)濟(jì)在全球化過程中的國際競爭力。

中國狀況 編輯本段

四個(gè)特點(diǎn)

尋找自己的道路

①堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，推動(dòng)中國工業(yè)化和城市化發(fā)展。

②堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌，以民為本，建立多層次社會(huì)保障體系，滿足多層次需求。

③堅(jiān)持政府為主，擴(kuò)大市場、公民參與社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)，即堅(jiān)持公平與效率相結(jié)合，避免社會(huì)保障水平過高、覆蓋面過寬、超過國力負(fù)擔(dān)的局面。中國的社會(huì)安全網(wǎng)應(yīng)該以“基礎(chǔ)普惠制”為方向，在考慮擴(kuò)大覆蓋面的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)社會(huì)安全網(wǎng)激勵(lì)公民就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用。

④在中國社會(huì)管理體制改革中，社會(huì)安全網(wǎng)機(jī)制是重要一環(huán)，應(yīng)在加強(qiáng)社會(huì)立法的過程中，不斷完善和健全社會(huì)保障相關(guān)法規(guī)，提高社會(huì)保障的立法水平。

目標(biāo)選擇

在中國，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，選擇收入安全作為最主要的社會(huì)政策目標(biāo)是不實(shí)際的。同時(shí)，政府不能放棄其對最困難的社會(huì)群體進(jìn)行救助的責(zé)任。所以，經(jīng)濟(jì)上具有可行性的政策選擇可能是：中國政府選擇安全網(wǎng)的策略，把對最困難的社會(huì)群體進(jìn)行救助和提供服務(wù)的責(zé)任充分承擔(dān)起來，兼顧收入安全和社會(huì)公平的政策目標(biāo)，讓能夠自立的社會(huì)群體最大限度地自立，從而達(dá)到利用最低的經(jīng)濟(jì)成本保障社會(huì)安定的社會(huì)福利和社會(huì)保障政策，以確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心目標(biāo)。

建設(shè)自己的社會(huì)安全網(wǎng)

因此，選擇社會(huì)救助的安全網(wǎng)政策并不能自動(dòng)地保證上述政策選擇能夠?qū)崿F(xiàn)。雖然在理論上，社會(huì)救助的安全網(wǎng)政策通過家計(jì)調(diào)查可以準(zhǔn)確地針對貧困群體進(jìn)行救助。但是，它也失效去了社會(huì)保險(xiǎn)那樣以繳費(fèi)條件為標(biāo)準(zhǔn)制約支出的機(jī)制。在實(shí)踐中，由于家計(jì)調(diào)查的成本很高，如果道德制約和其他制約的因素不強(qiáng)，對有勞動(dòng)能力的人進(jìn)行無附加條件（除了家計(jì)調(diào)查條件之外）的現(xiàn)金救助很可能成為另一個(gè)城市福利的無底洞，從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的社會(huì)對此尤需注意。有的研究者在研究了前蘇聯(lián)和東歐的社會(huì)主義國家在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間的社會(huì)政策之后，提出發(fā)建立家計(jì)調(diào)查的社會(huì)救助安全網(wǎng)的三項(xiàng)技術(shù)條件：第一，對收入水平的了解比較容易，在存在大量的非正式經(jīng)濟(jì)和隱性就業(yè)的情況下，或雇主愿意協(xié)助雇員欺騙國家以騙取待遇的時(shí)候，家計(jì)調(diào)查的社會(huì)救助方法就會(huì)失效。第二，國家或地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)有必要的行政能力來管理家計(jì)調(diào)查的安全網(wǎng)。第三，政府有經(jīng)濟(jì)能力提供可以彌補(bǔ)貧困線和實(shí)際收入之間的差額。不具備這些條件的情況下實(shí)行家計(jì)調(diào)查的社會(huì)救助很可能會(huì)達(dá)不到制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)。考慮中國和這些轉(zhuǎn)型中經(jīng)濟(jì)在社會(huì)現(xiàn)象上的某些相似性，中國采用家計(jì)調(diào)查的社會(huì)救助的安全網(wǎng)政策尤其需要謹(jǐn)慎。

其實(shí)，中國利用社會(huì)救助的方式對最困難的社會(huì)群體進(jìn)行幫助，同時(shí)也成功地防止了對國家和社區(qū)救助資源濫用的經(jīng)驗(yàn)。中國對“三無”人員和農(nóng)村中對“五保”戶的保障制度是對最困難的社會(huì)群體的制度化的救濟(jì)，三無和五保制度培育的互助精神、反對依賴性的文化傳統(tǒng)和對最困難的群體的具有同情心的干部隊(duì)伍，都是在中國發(fā)展真正的安全網(wǎng)的重要資源。不過，在最低生活保障制度建立以后，中國社會(huì)救助的方法正在經(jīng)歷一個(gè)重要的制度轉(zhuǎn)變：即以從受救濟(jì)者所屬的社會(huì)類型為標(biāo)準(zhǔn)提供救助，到以受救助者的經(jīng)濟(jì)狀況為標(biāo)準(zhǔn)提供救助。這一原則性的轉(zhuǎn)變提出了怎樣評價(jià)過去的以類型為基礎(chǔ)的救助原則和救助制度的問題，也提出了新方式的經(jīng)濟(jì)可行性、政治可行性和管理可行性等非常具體的問題，亦提出了如何防止道德障礙和欺詐行為的問題。這一原則轉(zhuǎn)變對財(cái)政支出的影響，對中華民族長遠(yuǎn)的道德和文化沖擊也需要受到充分的重視。